Motivering van overheidsbesluiten is essentieel voor de rechtsstaat en één van de belangrijkste beginselen van behoorlijk bestuur. Het is van groot belang dat duidelijk is waarom een besluit is genomen en dat er geen sprake is van willekeur. De ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: de ladder) is per 1 oktober 2012 als eis ingevoerd om zorgvuldige en heldere besluitvorming bij ruimtelijke besluiten te waarborgen. De ladder is opgenomen in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
Wanneer?
De ladder moet worden toegepast bij de voorbereiding van bestemmingsplannen en andere planologische besluiten zoals een inpassingsplan, een provinciale verordening en structuurvisies. Ook als een omgevingsvergunning wordt verleend waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan (volgens artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht). Daarbij moet het gaan om een stedelijke ontwikkeling.
Stedelijke ontwikkeling
Artikel 1.1.1 lid 1 Bro verklaart wanneer sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Het betreft een:
“ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen”.
Deze definitie wordt in de praktijk ruim geïnterpreteerd. Als sprake is van meer dan 1 woning wordt bijvoorbeeld al snel aangenomen dat er sprake is van een woningbouwlocatie.
Bestaand stedelijk gebied
Bestaand stedelijk gebied wordt in hetzelfde artikel als volgt gedefinieerd:
“bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur”.
Vaak is bestaand stedelijk gebied ook al gedefinieerd in lokaal of regionaal beleid. Die definitie is echter afwijkend van de bedoelingen van dit begrip in het kader van de ladder. In het kader van de ladder wordt het begrip zeer ruim uitgelegd. Bebouwing op een plek waar reeds sprake is van bovengenoemde functies leidt zeer snel tot de conclusie dat sprake is van bestaand stedelijk gebied (bijvoorbeeld ook wanneer de ontwikkeling in het buitengebied plaatsvindt en totaal geen stads karakter heeft).
Regio
Hoe een regio moet worden bepaald is niet vastgelegd. Hierbij moet per situatie worden bepaald welke impact een stedelijke ontwikkeling heeft. Het kan dus gaan om een verzorgingsgebied van een kleine supermarkt dat beperkt is of een ziekenhuis dat invloed heeft om meerdere steden in een omgeving. In het onderzoek dat plaatsvindt zal dus eerst de betrokken regio moeten worden afgebakend. Daarbij kunnen overkoepelende beleidsstukken of afspraken tussen steden een rol spelen.
Regionale behoefte
Vaststelling van de regionale behoefte gaat in op zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve behoefte. Voor woningbouw is bijvoorbeeld relevant dat er woningbehoefte is (kwantiteit). Deze behoefte moet echter ook duidelijk maken naar welke soorten woningen vraag is (kwaliteit). Dat kunnen sociale huurwoningen of landelijke vrijstaande villa’s zijn en alles daartussenin. Daarbij is bijvoorbeeld irrelevant dat er al kopers zijn voor de beoogde bebouwing. Er kan dan alsnog worden geoordeeld dat er geen regionale behoefte is.
Vragen
Samenvattend is de ladder een drietrapsraket, die bestaat uit de volgende drie vragen:
- Is er een regionale behoefte aan de beoogde ontwikkeling?
- Is (een deel van) de regionale behoefte op te vangen binnen het bestaand stedelijk gebied?
- Is er in de regio een alternatieve locatie die goed bereikbaar en voorkeur heeft boven de beoogde locatie?
Slot
De vereiste motivering wordt vaak door overheden in samenwerking met een extern adviesbureau opgesteld. Deze onderbouwing komt zeer nauw. Het is afgelopen jaren zeer vaak gebeurd dat een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan werd vernietigd omdat niet aan de eisen van de ladder werd voldaan. Onderschat dit niet.
Verder biedt de ladder voor tegenstanders uiteraard veel mogelijkheden om een project te verhinderen. Om tot vernietiging te komen moet een tegenstander wel als belanghebbende volgens de wet worden gezien.
